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某药房未取得医疗机构执业许可证擅自开展诊疗活动案

德阳卫生计生监督2018年04月03日来源:什邡卫生执法监督大队字号:

    【案情介绍】

    2015年6月17日,A市下辖县级市B市卫生局接到社会举报称该市某药房疑似开展非法行医,执法人员立即前往调查核实。发现该药房内有一潘姓男子(后经调查为药店负责人潘某刚的父亲潘某伦)坐诊,执法人员现场收集到该药房门诊病人登记本4本、药房工作笔记本1本以及盖有潘某伦印鉴的药房处方便笺20张,药房无法出示《医疗机构执业许可证》,潘某伦无法出示医师资格证书和医师执业证书,执法人员当即责令该药房和潘某伦停止诊疗活动。因该药房未取得医疗机构执业许可证擅自执业的行为违反了《医疗机构管理条例》第二十四条“任何单位或者个人,未取得《医疗机构执业许可证》,不得开展诊疗活动。”的规定,B市卫生局于6月18日进行了立案调查(潘某伦涉嫌非医师行医另案查处)。经重大案件集体讨论、重大案件约谈、听证等程序后,B市卫生局于2015年11月4日按照《卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》(卫政法发[2004]224号)和《医疗机构管理条例》第四十四条“违反本条例第二十四条规定,未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的,由县级以上人民政府卫生行政部门责令其停止执业活动,没收非法所得和药品、器械,并可以根据情节处以1万元以下的罚款。”的规定,对该药房作出了没收非法所得131251元、罚款人民币8000元的行政处罚决定。

    当事人不服,于2016年4月27日向B市人民法院提起了行政诉讼,被法院驳回;又上诉于A市中级人民法院,依然维持原判。B市卫生局遂于法院终审判决后对该药房下达了行政处罚催告书,但当事人未在规定期限内履行,B市卫计局即向B市人民法院申请了强制执行。B市法院经过执行后,于2017年5月26日作出了执行裁定书。2017年5月29日,依据《某省卫生计生行政处罚程序实施细则》的规定,B市卫计局对本案予以结案。

    【案例评析】

    本案是一起典型的药房未取得医疗机构执业许可证擅自开展诊疗活动案例,整个案件时间跨度大(2015年6月17日至2017年5月29日),证据多(案卷共计550页,含案卷103页、证据袋447页,其中现场笔录、当事人陈述、证人证言、书证、物证、照片等证据共计486页,视频证据1份),经历了行政处罚、行政诉讼(一审、终审)、强制执行等除行政复议外的所有程序。对执法人员业务素质和心理素质是一个极大的考验,对全体卫计执法部门和人员就进一步提高执法能力具有指导意义。

    一、对现有证据进行梳理,违法所得认定谨慎严密

    该药房工作笔记中详细记录了药房的每日收入和支出情况。其中,收入事项中,除了依据潘某伦开具的处方抓药产生的药品销售收入外,还有部分属于患者自带处方购药或者零药销售,显然后者不能认定为非法所得。因此,执法人员将门诊病人登记本同工作笔记的记载内容一一进行了核对,梳理出汇总清单;在支出事项中,还列有“菜”、“本”、“诊疗费”等标识,通过调查询问明确其含义,再经当事人逐一核对并签字确认。最终,尽管工作笔记本中记载的总收入为236919元,但能够确认的诊疗活动收入仅为131251元。依据<卫生部法监司关于对《医疗机构管理条例》中“非法所得”含义解释的答复>(卫法监法发[2000]第45号)认定该药店擅自开展诊疗活动的非法所得是包括成本在内的全部收入131251元。由于非法所得确认的严密性,即使在后续的行政诉讼中,当事人也对非法所得的认定未提出过异议。

    二、证据收集充分,形成完整证据链,得到两级人民法院认同

    在行政诉讼过程中,药房的代理律师多次强调药房经营场所产权系非法行医者潘某伦所有, 潘某伦在自己的场所非法行医,与药店没有关系,意图将潘某伦非法行医行为同药房分割开来。两级法院对该案的相关证据进行审查后,均认为执法人员收集到的证据:1、印有药房名称、属于药房所有的门诊病人登记本和工作笔记有潘某伦亲自记录所诊治的病人的日期、姓名、住址、症状、诊费等信息;2、署名为“三草堂药房处方便笺”上有潘某伦印鉴;3、潘某伦、潘某刚、患者郑某生询问笔录等已形成证据链,有效证明药房同潘某伦是无法分割的利益共同体,因此法院支持了卫计行政部门对药房违法行为的处罚认定。

    三、依据法院的裁决结案值得借鉴

    《行政处罚法》和《卫生行政处罚程序》未对卫计行政处罚案件结案做出具体规定, 本案依据《某省卫生计生行政处罚程序实施细则》四十九条的规定在收到人民法院强制执行裁定书后予以结案,系行政部门在考虑执法效果与执法成本后稳妥的处理方式,值得借鉴。

    【思考建议】

    一、行政诉讼过程中未向法院申请财产保全,致使行政处罚决定未得到全部执行系本案的缺憾

    本案立案至结案历时近2年,其中诉讼期间近1年半,当事人有充分的时间转移财产,致使最后的执行结果只占行政处罚决定的7.7%,违法行为不能得到严厉的惩戒,使得卫计执法部门打击非法行医的震慑力大打折扣,系本案的最大缺憾。

    笔者建议:为防止当事人转移财产,行政部门可在当事人提起行政诉讼后,依据《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》(法释(2000)8号) 第四十八条“人民法院对于因一方当事人的行为或者其他原因,可能使具体行政行为或者人民法院生效裁判不能或者难以执行的案件,可以根据对方当事人的申请作出财产保全的裁定;当事人没有提出申请的,人民法院在必要时也可以依法采取财产保全措施。”、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》(法释(2015)9号)第二十七条“最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的,以本解释为准”的规定,依法向人民法院申请财产保全,这样可最大限度的保证行政处罚决定得到足够的执行。同时,根据《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》中关于保全期间的规定,行政部门可根据法院裁定财产保全的期限,分别在一审、二审程序中提出财产保全,这样最大限度的防止被执行财产被转移,真正体现“过罚相当”保障广大群众切身利益与维护正常的社会秩序。

    二、申请法院强制执行应注意以下几点

    (一)依据《中华人民共和国行政强制法》第五章第五十三条“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章规定申请人民法院强制执行。”的规定,笔者认为,行政强制法第五章申请法院强制执行章节所规定的内容,只适用未在法定期限内提起救济程序的行政处罚案件。

    (二)已进入救济程序的案件申请强制执行笔者提出如下意见:一是申请法院强制执行需在当事人完成救济程序或已超过法定救济期限的情况下申请;二是申请法院强制执行前,必须经催告,只有当事人在催告期内不履行法定义务时,才能申请法院强制执行。因为依据《行政强制法》第三十五条“行政机关作出强制执行决定前,应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出,并载明下列事项:”的规定,笔者认为“催告”系行政强制的必要程序,无论是具有强制执行权的行政机构还是申请法院强制执行均应执行此程序;三是在催告期内当事人能否向行政机关申请分期缴纳罚款,笔者认为当法院裁决生效后,行政机构提起的申请强制执行,申请的内容应该是要求当事人履行法院判决,故此时当事人再申请分期缴纳罚款行政机构已无权受理,但如果当事人申请法院调解分期缴纳罚款并经法院同意的除外。

(责任编辑:鞠芳华)
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